一、报道的采购项目
近日，上游新闻报道，《三企业中标全市中小学营养配餐却被一家垄断鹤岗市营商环境局：已立案》，报道大致内容如下：
2017年，黑龙江省鹤岗市中小学营养配餐企业服务采购项目公开招标，招标公告显示，鹤岗市政府采购中心受鹤岗市教育局委托，对鹤岗市中小学营养配餐企业服务采购项目以公开招标的方式进行采购，标的为三年供餐服务。吉林高尔夫餐饮管理有限公司鹤岗分公司（下称高尔夫鹤岗分公司），鹤岗当地企业食邦餐饮公司（下称食邦），佳木斯侨丰食品有限公司（下称侨丰）三家企业共同中标，为全市中小学提供营养配餐。同年5月21日，高尔夫鹤岗分公司与鹤岗市教育局签署了《中标经济合同》。根据合同约定，每学期由需要配餐服务的各学校组织家长代表去入库企业审查，并以投票或综合评分的方式决定本学期供餐企业，多年为期一学期的供餐合同。
遵循要求，企业除了要具有相关的资质外，还需超过1500平米以上的经营场所，配备专职公共营养师，量化条件达到90分以上。合同签署之后，高尔夫鹤岗分公司投资8000万建厂，并超过标准配备了相关的设备。然而，在厂房修建完成一年多后，各个学校均拒绝鹤岗高尔夫和侨丰提供送餐，送餐服务被食邦垄断。
6月30日，高尔夫鹤岗分公司负责人高先生向上游新闻记者表示，“这是一个彻头彻尾失败的投资，我现在觉得非常对不起我的合作伙伴。”高先生言语中夹杂着愤怒与无奈，他一面忧心着银行贷款的利息，一面必须为企业的未来损失担忧。
2019年9月中小学开学时，三家中标企业已可提供配餐服务。然而，高尔夫在拿着与教育局签订的《中标经济合同》与鹤岗市十七中、二中、四中、十三中等多所学校协商时却遭到拒绝，上述学校明确表示已与食邦签约，不允许另外两家公司送餐。
高先生表示：“按照合同规定，在每学期初应当由学校组织家长代表分别去三家入库企业考察，最后选出本学期的供餐企业。而上述学校并未组织家长代表参观，更没有评分选择供餐企业的环节，并未履行合同约定。而家长们更不知道有高尔夫鹤岗分公司可以供他们参观选择。”
为此，高尔夫鹤岗分公司多次找到当地政府、市营商环境局、市教育局等相关部门沟通。2020年1月初，在投资方的强烈要求下，市教育局召开了项目推介会，全市中小学校校长参会。但在推介会后，高尔夫鹤岗分公司和侨丰两家企业至今仍未能等到家长代表前来考察。
据悉，今年5月底，鹤岗市13所高中和中职学校以及39所初中学校，共计一万两千名毕业年级学生返校复课。复课后，仍由食邦为部分学校提供送餐服务。
6月中旬，上游新闻记者从鹤岗市多所学校了解到，“学生未全部复课，仅有毕业年级部分学生订餐，本学期已与食邦签约。”至于为何不组织家长代表参观另两家企业，而直接与食邦签合同，某学校的负责人表示：“上至下派，我们也没有办法。”
二、评析
该采购项目实际上是协议供货采购，也就是俗称的“入围招标”。关于协议供货，2004年发布的财政部原18号令中有规定，其内容为：“政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定。”但财政部一直没有作出具体规定。18号令在2017年修改为87号令后，则删除了这一规定。我们可以理解为，财政部不再支持这一采购方式。
这个采购案例强烈体现了这一采购方式的弊端。
弊端一：没有办法体现价格竞争。此类采购中，最多只能要求最高限价，本采购案例在报道中连这一点都体现不出来。即使有最高限价，大多数情况也无法展开有效竞争。因为市场经济中，价与量是不能分开的，离开量谈价，基本属于耍流氓。比如本次采购，即使中标，三家企业可能存在一家占有全部市场的可能性，也可能一家占有一个学校供应量的可能性，也可能供应量为零。这个时候，供应商应该如何确定可能的量呢？按说，只能按照对自己不利的量考虑，一个学校的供应量。一个学校的供应量，一定导致单位销量（每一份营养餐）成本高昂，因为很多固定投资需要分摊到供应量中，供应量小，单位成本必然高。
弊端二：需要第二次竞争。这还是规范运作，像本次采购，就没有第二次竞争了，那当然更恶劣。如果存在第二次竞争，由于只有三家，其实已经不可能存在充分竞争了。事实上，很多协议供货最后都出现高价采购的结果，就是由于这种竞争不充分、甚至事实上的垄断导致的。即使规范运作，第二次竞争还有一个很不好的结果：政府采购的效率大打折扣。
弊端三：有的政府采购，供应商只针对特定的公共服务对象，没有其他市场需求。像本次采购，购买公共服务，除了学生营养餐外，没有其他市场需求。此时，如果政府不采购了，对供应商是极大的不诚信，对社会资源则是巨大的浪费。
三、应该如何操作
那么，像本次采购，应该如何操作呢？我的看法，全市学生营养餐量是一定的，当然，这个量比较巨大。采购人首先需要进行市场调研，如果将全市的营养餐供应量作为一个采购项目，市场上存在比较多的供应商竞争（或者有能力竞争），这样是最理想的，能够做到质量统一，价格低廉。但是，如果这样大的供应量，有能力参与竞争的供应商很少，这时需要考虑拆分标段。但拆分标段后，每一个标段的供应量仍然是确定的，这样，还是可以激励供应商参与竞争的。
这种采购方法，可能有人会感觉，中标后没有竞争了，如果不能保证营养餐质量怎么办？这需要学校严格合同履行、教育主管部门和市场监督部门加强对质量进行监督。采用现在的方法，这个问题也不是直接解决了。也就是说，对于营养餐质量的担忧，与采用哪种采购方式无关，有关的是合同履行与监管。当然，还有一个可以考虑采取的方案，是缩短合同期限，将三年期限改为一年甚至一学期。