一份无效投诉引发七点思考

2023年04月17日 09:54 来源：中国政府采购报

■ 赵金龙

4月1日，财政部作出投诉处理决定，认定某公司对黑龙江出入境边防检查总站（以下简称总站）手持移动警务终端项目投诉事宜缺乏事实依据，投诉事项不成立。总站首个被投诉的政府采购项目画上了圆满句号，但也值得警醒，笔者针对该投诉事项进行了深入思考。

思考一：投诉处理的预算级次怎么确定？

2022年1月5日，总站收到相关部门针对上述项目的投诉答复通知书。投诉人投诉称：“该项目招标文件‘技术要求’部分的技术参数指向特定产品，属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”

上述项目预算为115万元，拟采购手持移动警务终端230部。依据《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》的规定表明，除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务的项目、120万元以上的工程项目应按照政府采购法和招标投标法有关规定执行。本项目预算金额超过100万元，在资金来源和采购主体方面符合有关规定，属于政府采购项目。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第六条规定：“供应商投诉按照采购人所属预算级次，由本级财政部门处理。”总站是中央直属单位，按照预算级次，应由财政部处理供应商投诉事宜。

思考二：投诉供应商没有参加投标，还能投诉吗？

有关工作人员在处理上述投诉事宜时发现，投诉供应商没有参与本项目的报名。那么，该供应商有权利对项目进行投诉吗？

依据政府采购法第五十二条之规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。政府采购法第五十五条还规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”法律没有将此处的“供应商”规定为“投标供应商”。因此，供应商虽没有参与现场投标，但其获得采购文件并认为采购文件使自己的权益受到损害，可以以书面形式向采购人提出质疑。在上述案例中，供应商在本项目采购公告发出后，向项目代理机构——公安部警用装备采购中心提出了质疑，代理机构对其进行了答复，供应商对答复不满意，向财政部进行投诉。因此，投诉供应商虽没有参加现场投标，但依法质疑、投诉是其权利。

不过，94号令第三十七条规定：“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。”因此，供应商的权利也是有边界的。

思考三：何为采购需求存在差别待遇或者歧视待遇情形？

每个人买东西都会有自己的偏好，采购人亦是如此。但这个偏好不能突破“红线”，如果突破了，就可能涉嫌对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

根据政府采购法实施条例第二十条的规定，对差别待遇或者歧视待遇的情形进行了明确规定，即就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；在采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

在实际工作中，业务部门在提出采购需求时会基于业务需求，同时，也受工作习惯或信息不对称的制约。如，已习惯了使用某一品牌的仪器，如果采购了其他品牌的设备，会有诸多不习惯。作为采购人，要认真学习《政府采购需求管理办法》等政府采购制度文件，理解什么是采购项目的必需要求，什么是项目的不合理要求。采购人提出的采购需求是采购项目必需的，就要运用政策，规划好采购项目的实施方案，依法依规，努力达成采购目标；如果采购需求存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律法规、政府采购政策规定内容的，就要立即改正，坚决防止“踩红线”。

强化业务部门主体责任，建立完善内控机制，防范廉政风险，控制法律风险，这是加强政府采购活动内部控制管理的重点任务。

思考四：对投诉的答复应该是代理机构的事吗？

总站与公安部警用装备采购中心签订了《委托代理合同》，委托公安部警用装备采购中心办理本项目采购事宜。那么，项目被投诉，是不是应该代理机构配合调查呢？

依据相关规定，代理是指代理人以被代理人或者自己名义，在代理权限内与第三人（又称相对人）实施法律行为，其法律后果直接或者间接由被代理人承受的民事法律制度。代理机构作为总站采购工作的代理人，其在总站授予的代理权限内与第三人实施法律行为，法律后果直接或者间接由总站承受。项目投诉，从维护合法权益的角度出发，总站应积极配合财政部调查处理，如果只是靠代理机构配合调查，一旦工作出现纰漏，被财政部门认定投诉成立，其法律后果仍是由总站承担。

代理机构是不是没有任何义务？依据94号令第二十四条的规定，财政部门在依法进行调查取证时，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。代理机构也要按照相关要求，提供本项目相关材料。同时，依据政府采购法第七十一条至七十六条的有关规定，采购代理机构如违反有关规定，也将受到严厉的处罚，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

思考五：采购需求经过代理机构审核，代理机构应该负主要责任吗？

代理机构作为专门从事政府采购代理业务的中介机构，熟悉政府采购法律法规，具有专业业务能力。同时，项目采购需求需经过代理机构的业务论证和网上公示。那么，代理机构是不是应该对采购需求负主要责任？

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十条的规定，采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。《政府采购需求管理办法》第五条规定：“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。”由此可见，采购人是采购需求的提出主体，对采购需求合法性、合规性、合理性负责。

在实际工作中，同样是如此，在采购工作中的业务部门最了解需求，最贴近实际，采购需求是经业务部门论证后提出的。同时，代理机构是基于与总站签订的《委托代理合同》项下的合同义务，组织对本项目进行需求论证和网上公示，该业务旨在帮助采购人将采购需求完善得更加合理，确保需求符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，符合采购项目特点和实际需要。从一定意义上看，采购人和代理机构是“命运共同体”。

思考六：投诉成立会怎样？

依据94号令第二十五条的规定，应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立；被投诉人未按照投诉答复通知书要求提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同其放弃说明权利，依法承担不利后果。如果总站未按照投诉答复通知书要求提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同其放弃说明权利，将承担不利后果。

依据94号令第三十一条、三十二条的规定，投诉成立，财政部将作出责令重新开展采购活动、认定中标或者成交结果无效、撤销合同、由责任人承担赔偿责任等处理决定。

根据中国政府采购网公示，针对投诉成立的事项，财政部门的处理结果分别为“确认采购活动违法”“责令采购人限期改正”“确认中标结果无效”“对违规的代理公司给予处罚”“对违法的投标单位给予罚款行政处罚”等。由此可见，无论是从法理依据，还是从实务案例来看，投诉成立，财政部门的处罚将是严肃、严厉、坚决的。

思考七：本项目有哪些好的做法值得借鉴？

一是采购需求合理。总站担负着黑龙江边境一线执法执勤任务，执勤地点多为偏远地带，采购手持式移动警务终端，是为了能更好地满足一线执勤民警开展人员身份等信息核查、移动办公和现场指挥调度等任务需求。为此，项目业务需求处室在充分论证的基础上，依据任务需求，提出了采购需求，并经前期市场调研，3个以上品牌型号符合该采购需求。该需求符合政府采购法及其实施条例和87号令的有关规定。

二是广泛征求意见。本项目委托公安部警用装备采购中心公开招标，在起草采购文件过程中，公安部警用装备采购中心从警用装备专业视角，提出了多条修改完善意见。同时，总站聘请公安部第一研究所和省公安厅警务保障总队警用装备专家，组织论证本项目采购需求，并在中国政府采购网发布了预公告，广泛征求潜在供应商意见和建议。在此基础上，组织对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等，科学、合理地确定采购需求。

三是全面提供证据。总站协同公安部警用装备采购中心共同提供本项目证明材料，总站重点提供证明采购需求无排他性和倾向性的证据材料，公安部警用装备采购中心提供本项目采购程序无违法的证据材料。总站将证据材料编制成证据清单，并对照技术指标，列出了满足技术指标的3个以上不同品牌《手持移动警务终端参数对比表》，提供给财政部。每周与财政部本项目调查人员电话联系，了解项目调查进展，及时补充证明材料，配合财政部调查取证。

（作者单位：黑龙江出入境边防检查总站）